把准推进以县城为重要载体的城镇化建设政策方向

县城一头连接城市、一头服务乡村，是促进城乡融合发展、构建新型工农城乡关系的关键支撑。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》），进一步凸显了以县城为载体的城镇化在我国城镇化战略中的重要作用，引起了社会广泛关注和积极反响。要确保县城建设取得实效，必须全面准确把握文件精神，尊重县城发展客观规律，避免片面理解和误读，扎实有序推进各项建设任务。

一、推进以县城为重要载体的城镇化建设要把握好三方面重点任务

推进以县城为重要载体的城镇化建设是一项复杂的系统工程，要统筹县城生产、生活、生态、安全需要，因地制宜补短板强弱项，促进县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能，增强县城综合承载能力，提升县城发展质量。

（一）增强产业支撑能力是县城建设的重要前提。产业是县城建设的根基，产业兴，则县域兴。县城产业发展要聚焦解决当地就业、促进当地居民增收，并为乡村振兴提供引领支撑。为此，《意见》把产业发展摆在以县城为重要载体的城镇化建设的突出位置，强调要增强县城产业支撑能力，明确要重点发展比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业，统筹培育本地产业和承接外部产业转移，促进产业转型升级；突出特色、错位发展，因地制宜发展一般性制造业；完善消费基础设施，围绕产业转型升级和居民消费升级需求，改善县城消费环境。同时，针对不少县城的产业平台功能比较薄弱、配套设施不健全问题，强调要大力提升产业平台功能，引导县域产业集中集聚发展。

（二）提升综合承载能力是县城建设的重要着力点。县城建设品质不仅关系到2.5亿县城居民的生活品质，也关系到对广大农村人口到县城就地城镇化的吸引力。当前，我国县城公共服务标准和实际供给远低于中心城市，优质公共服务资源较为稀缺，每千人口医疗卫生机构床位数仅为3.8张，一些县城学校“大班额”问题尚未完全得到解决等。《意见》抓住这一突出矛盾，将县城作为引领县域发展的辐射中心，大力加强县城市政设施建设和公共服务供给，提升县城人居环境水平。在市政设施建设方面，对市政交通设施、对外连接通道、防洪排涝设施、防灾减灾设施、老旧小区改造、老化管网改造等方面提出了具体措施。在公共服务供给方面，既注重扩大总量，又注重提升质量，在完善医疗卫生体系、扩大教育资源供给、发展养老托育服务、优化文化体育设施、完善社会福利设施等方面提出了具体要求，为更好应对疫情冲击，还专门提出了推进县级医院（含中医院）提标改造和县级疾控中心建设。在县城人居环境方面，注重传承延续历史文脉，厚植传统文化底蕴，打造蓝绿生态空间，形成绿色低碳的生产生活方式，营造高品质的生活空间。

（三）“人地钱”协同改革是县城建设的重要政策保障。县城行政层级低、经济管理权限小、统筹资源能力有限，强化政策支持对推进以县城为重要载体的城镇化建设至关重要。《意见》围绕“人来了怎么办、钱从哪来、地怎么用”等突出问题推动协同改革，增强县城持续发展能力。在农业转移人口市民化机制方面，提出了全面落实取消县城落户限制政策、保障进城落户农民的“三权”、健全省以下的“人钱挂钩”“人地挂钩”政策等。在投融资机制方面，《意见》提出了对符合条件项目通过中央预算内投资和地方政府专项债券予以支持，支持符合条件的企业发行县城新型城镇化建设专项企业债券，稳妥推进基础设施领域不动产投资信托基金试点等政策举措。在保障县城正常用地需求方面，提出了合理安排新增建设用地计划指标、规范建设用地二级市场、稳妥开发低丘缓坡地、稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市等措施。

二、推进以县城为重要载体的城镇化建设落地实施要把准几个关键点

推进以县城为重要载体的城镇化建设，贵在落实。必须全面领会文件精神，把准以下关键点。

（一）坚持分类推进。我国县城数量大、类型多，自然禀赋和发展路径也各不相同，要避免“一刀切”。对大城市周边县城，要融入邻近大城市发展，发展成为卫星县城；对专业功能县城，要培育发展特色经济和支柱产业，提高就业吸纳能力；对边境县城要完善基础设施，提升人口集聚能力和守边固边能力；对农产品主产区县城，要集聚发展农村二三产业，做优做强农产品加工业和农业生产性服务业；对重点生态功能区县城，要有序承接生态地区超载人口转移，发展适宜产业和清洁能源；对人口流失县城要促进人口和公共服务资源适度集中，加强民生保障和救助扶助。

（二）坚持规划引领。坚持“一县一策”，立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，合理确定发展路径，科学编制建设方案，按照“缺什么补什么”的原则，明确建设重点、保障措施、组织实施方式，精准补齐短板弱项，防止盲目重复建设。

（三）坚持试点先行。2020年以来，国家发展改革委会同各地区各部门，在发展基础扎实、财政实力较强、政府债务率较低的一些县及县级市开展县城建设示范工作。要率先在示范地区推动县城补短板强弱项，细化实化建设任务，创新政策支撑机制和项目投资运营模式，增强县城综合承载能力。在示范形成典型经验基础上，稳步有序推动其他县城建设，防止“一哄而上”。

（四）坚持守住底线。要严格落实耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界，守住历史文化根脉，防止大拆大建、贪大求洋，禁止拆真建假、以假乱真，切实防范地方政府债务等各类重大风险。（中国宏观经济研究院市场与价格研究所副所长 欧阳慧）